La construction ex-nihilo d’une dynamique intercommunale forte

In document Pour une approche territoriale des transitions écologiques. Analyse de la transition vers l’agroécologie dans la Biovallée (1970-2015) (Page 99-102)

Chapitre 2 – Comment les collectivités locales se positionnent progressivement comme acteur majeur du système progressivement comme acteur majeur du système

1. Les prémisses d’une Biovallée – émergence et évolution des intercommunalités dans la vallée de la Drôme (1969-1991) intercommunalités dans la vallée de la Drôme (1969-1991)

1.2. Le Val de Drôme, champion de l’intercommunalité

1.2.2. La construction ex-nihilo d’une dynamique intercommunale forte

Le contexte macro-économique et politique est lui aussi très différent à la fin des années 1970 que dix ans auparavant. En effet, la décade écoulée a vu se terminer l’époque des Trente Glorieuses et vu mûrir, au niveau national, la réflexion sur le développement local. Sous les coups de boutoir de la crise économique qui commence à s’installer, s’amorce une transformation du référentiel des politiques publiques et notamment une remise en cause de « la place privilégiée de l’appareil de

l’Etat dans la mise en œuvre des politiques publiques et [de la] dévalorisation symétrique du rôle des élus locaux » (Muller, 1992, p. 276). Cette transformation se traduit notamment dans le

« Projet socialiste » en cours d’élaboration, qui contribue à faire émerger l’idée de mieux articuler gouvernement local et gouvernement central (Houée, 1996)85.

C’est dans ce contexte qu’un petit groupe d’élus, regroupant les conseillers généraux des quatre cantons et les maires des trois villes du bas de la vallée, ainsi que quelques maires de communes rurales, décident de construire une intercommunalité, afin d’impulser un développement local indépendant de l’influence des agglomérations de Valence et Montélimar (Girard 2012). Contrairement au Diois, le Val de Drôme ne correspond pas à un territoire historique - le nom de « Val de Drôme » ayant lui-même été inventé par la nouvelle génération d’élus qui ont créé l’intercommunalité (Girard, 2012). On peut supposer que, derrière cette volonté de prendre la main sur le développement local pour s’affranchir de l’influence de villes plus importantes, réside une forte ambition politique, c’est-à-dire une volonté de créer un instrument de pouvoir aux mains des élus locaux. Comme nous allons le voir ci-après, la manière dont sont construits le PAR puis l’intercommunalité paraît valider cette hypothèse.

En effet, comparativement au Diois, les acteurs locaux sont peu associés à l’élaboration du PAR et au suivi des programmes qui en découlent. Si des commissions thématiques sont organisées afin de mener une concertation des organisations professionnelles et des associations locales, elles n’aboutissent pas à la création d’espaces d’échanges entre les élus et la profession comme ce fut le cas dans le Diois avec le Comité de Développement Agricole du Diois. On aurait pu imaginer que la commission agricole de l’intercommunalité du Val de Drôme joue ce rôle mais,

85 Comme le souligne H. Hatzfeld (Hatzfeld, 2007), si le « projet socialiste » construit durant les années 1970 n’intègre

qu’en partie les critiques portées à la démocratie représentative par le mouvement social de mai 1968, et celles-ci n’affectent au final aucunement la prééminence du politique sur les autres domaines. Ceci ressort nettement de l’extrait du « projet socialiste » qu’elle choisit de citer : « Les socialistes, même s’ils sont attentifs aux formes nouvelles de

démocratie (démocratie directe, le plus près possible de la base), affirment que la légitimité ne saurait jamais procéder en dernier ressort, demain comme aujourd’hui, que du suffrage universel ».

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contrairement à celle du Diois, celle-ci n’est ouverte qu’aux élus. On peut comprendre que, le but étant de construire une dynamique intercommunale ex-nihilo, il était important que les élus conduisent en premier lieu un processus de construction interne à l’intercommunalité et donc se ménagent des espaces d’échanges entre eux, tels que la commission agricole. On peut également supposer que les opérateurs économiques étaient eux-mêmes peu enclins à participer à une dynamique territoriale à cette échelle, compte-tenu de leur taille. En effet, contrairement à ceux du Diois, les opérateurs économiques du bas de la vallée s’inscrivent pour la plupart dans un périmètre beaucoup plus large que celui du Val de Drôme.

Par ailleurs, le fait que les élus aient sollicité l’Institut de Géographie Alpine de Grenoble pour les appuyer dans l’élaboration du PAR - et donc décident d’associer une tierce partie au processus -, peut laisser supposer qu’il y avait une volonté délibérée d’atténuer à la fois la centralité des services de l’Etat et l’importance qu’ils donnent habituellement au corporatisme sectoriel (Muller, 1992).

Ceci était vraisemblablement le cas en ce qui concerne le secteur agricole. En effet, selon l’actuel chargé de mission Agriculture du Val de Drôme (en poste depuis les années 1990), certains des élus à l’initiative de la création de l’intercommunalité étaient des agriculteurs, « plutôt de la

mouvance des travailleurs paysans », qui se sont investis dans la construction intercommunale

afin de « créer un contre-pouvoir »86 par rapport à la Chambre d’agriculture. Contestant sa politique orientée massivement sur les grandes filières de production et sur leur industrialisation, et ayant échoué à s’y faire élire, ils souhaitaient, à travers l’intercommunalité, se donner les moyens de mener des actions en faveur d’une autre politique que celle portée par les organisations professionnelles agricoles – politique sur laquelle nous reviendrons un peu plus loin.

Pour consolider une dynamique intercommunale, les élus vont optimiser l’utilisation des outils à leur disposition. Tout d’abord, ils positionnent d’emblée leur structure comme acteur du territoire. Ainsi, alors que le syndicat d’aménagement du Diois a principalement, selon ses statuts, la mission de réaliser les aménagements et équipements ruraux prévus dans le PAR ainsi que de coordonner l’action des communes87, le syndicat d’aménagement du Val de Drôme affirme des compétences

86 Chargé de mission Agriculture pour l’intercommunalité du Val de Drôme, communication personnelle, 2012

87 Selon ses statuts, le syndicat d’aménagement du Diois a pour objet « l’aménagement rural et le développement du

Diois et en particulier la réalisation et la gestion d’aménagements et d’équipements ruraux prévus dans le PAR », ainsi que « les études, les travaux d’entretien et d’équipement, la création de services techniques et administratifs, la

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plus étendues : outre l’« animation des communes » et « l’étude, la mise en œuvre et la gestion des

politiques contractuelles avec le département, la région ou l’Etat », il inscrit également dans ses

statuts « l’étude, la réalisation et la gestion de tous les projets d’aménagement, de développement

économique et d’équipements »88.

Ensuite, l’intercommunalité se dote rapidement de moyens humains et financiers. A l’instar de celle du Diois, elle bénéficie de deux contrats de pays pour mettre en œuvre son Plan d’Aménagement Rural (l’un en 1981, l’autre en 1989). Elle mobilise également d’autres procédures telles que les Opérations Programmées d’Amélioration de l’Habitat (quatre opérations sont engagées entre 1984 et 1988 pour construire 2000 logements). Dans ces différents programmes, elle veille à ce qu’une partie des financements soit consacrée à leur animation, ce qui lui permet de rapidement constituer une équipe technique. Elle met par ailleurs en place des services collectifs, tels que l’accueil des entreprises ou encore la collecte et le traitement des ordures ménagères et des déchets spécialisés. La combinaison d’ « opérations d’envergure » et d’ « actions fédératrices »89 permet progressivement de donner corps à une dynamique intercommunale, comme en témoigne le fait que le service des ordures ménagères, qui ne regroupe que la moitié des communes du Val de Drôme au début des années 1980, parvient en une dizaine d’années à intéresser l’ensemble des communes90. Enfin, elle s’appuie sur l’élaboration d’une charte intercommunale (en 1985) afin de construire une vision partagée du territoire91, mais également une vision partagée de son propre rôle d’intercommunalité92.

conclusion de conventions, l’information du public, la coordination de l’action des communes » (arrêté n°2261 du 25/03/1974)

88 Arrêté n°2636 du 26/03/1980

89 « Document d’objectifs 1994-1998 », District d’Aménagement du Val de Drôme, 1994, p. 5

90 Comme le relate en détail Sabine Girard (2012) dans sa thèse, la politique volontariste de l’intercommunalité en

matière de développement économique et d’extension des compétences ne fait pas l’unanimité, et provoque à deux reprises le retrait de deux communes.

91 Disposition introduite par l’article 29 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences

entre les communes, les départements, les régions et l'État : « Les communes peuvent élaborer et approuver des

chartes intercommunales de développement et d'aménagement qui définissent les perspectives à moyen terme de leur développement économique, social et culturel, déterminent les programmes d'action correspondants, précisent les conditions d'organisation et de fonctionnement des équipements et services publics. » La particularité de la charte

intercommunale par rapport au PAR est le caractère ascendant de la démarche (Houée, 1996). La volonté d’élaborer une charte de territoire seulement six ans après l’élaboration du PAR confirme l’hypothèse d’un décalage entre la vision du développement portée par les élus locaux et celle portée par les services de l’Etat.

92 En effet, la « Charte intercommunale du Val de Drôme » publiée en 1987 est organisée autour de trois axes :

développement, solidarité et environnement. L’axe Solidarité met en avant la fonction de solidarité entre communes à faibles moyens et communes mieux dotées qui peut s’exercer à travers la structure intercommunale, tandis que l’axe Environnement met en avant le cadre de vie, élément commun et donc potentiellement fédérateur, dans un contexte général où l’on observe une « tendance au réinvestissement symbolique du paysage champêtre, [qui] est à présent

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Ces différentes actions permettent une consolidation - dans un premier temps pratique, puis symbolique -, de l’intercommunalité. Celle-ci se traduit par une contribution relativement importante des communes, à hauteur de 20F/habitant en 198693 contre 6F/habitant dans le Diois à la même époque (Girard, 2012), et surtout par le passage au statut de district rural en 1987, statut qui permet de disposer d’une fiscalité propre, et donc de ressources financières additionnelles. Combinant la gestion de procédures et la création de services intercommunaux, l’intercommunalité accroît ainsi ses ressources financières, ce qui lui permet de stabiliser une équipe salariée. Commençant avec deux chargés de mission dédiés à l’agriculture et au développement économique dans un premier temps, elle renforce progressivement son équipe, qui regroupe une dizaine de salariés à la fin des années 1980 (Girard, 2012).

1.2.3. La mise en œuvre du Plan d’Aménagement Rural du Val de Drôme : une forte

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